事業單位改革
改革背景
有統計表明，我國有126萬個事業單位，共計3000多萬正式職工中，教育、衛生和農技服務從業人員三項相加，占總人數的3/4，其中教育係統人員即達到一半左右，另有900萬離退休人員，總數超過4000萬人。
來自高層的判斷認為，麵對新形勢新要求，我國社會事業發展相對滯後，一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機製不活。公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高。支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。
有的事業單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務這個公共機構的基本價值取向。此外，已經形成的部門利益和個人利益結構在改革中很難被打破，成為事業單位改革的最大阻力。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過分類改革加以解決。
改革文件
2011年8月，國務院辦公廳已發布分類推進事業單位改革的9個配套文件。其中的《關於事業單位分類的意見》，按社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。《關於分類推進事業單位改革中財政有關政策的意見》提出了全麵落實稅收優惠政策，支持事業單位改革和發展。
改革曆程
從黨的十四大提出事業單位分類改革的目標算起，中國特有的"事業單位"改革已經走過了19年曆程。其間，相關的人事聘用、機構編製、管理體製、績效工資、養老保險等改革和試點細水長流般地延宕至今。其間，各種試探、揣測、觀望，甚至抱怨的社會心態，不斷推高各界對於事業單位改革的期盼熱度。
1992年黨的十四大提出，按照機關、企業和事業單位的不同特點，逐步建立健全分類管理的人事製度。2000年，中央下發了《深化幹部人事製度改革綱要》，明確了事業單位人事製度改革的方向。
2002年，國務院辦公廳轉發了原人事部《關於在事業單位試行人員聘用製度的意見》，明確了聘用製度的相關政策規定。此後，全國實行聘用製的單位占事業單位總數的比例從2004年的36%，逐步增加到2009年的80%。2010年，全國已基本建立聘用製度。
黨的十七大報告和十七屆二中、四中全會都明確提出，要分類推進事業單位人事製度改革。2009年中辦印發的《2010～2020年深化幹部人事製度改革規劃綱要》和2010年的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010～2020年）》，均對事業單位人事製度改革工作提出了明確要求。
在收入分配製度方麵：2006年，原人事部、財政部《關於印發事業單位工作人員收入分配製度改革方案的通知》及其實施辦法。2009年9月，國務院常務會議決定在公共衛生與基層醫療衛生事業單位和其他事業單位實施績效工資，並從2010年起，在全國事業單位全麵實施績效工資。
在社會保險方麵：2009年1月，事業單位養老保險製度改革方案下發，山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。
2010年召開的十七屆五中全會再次要求，積極穩妥推進科技、教育、文化、衛生、體育等事業單位分類改革。
分類推進
2012年4月16日，《中共中央國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見》發布，在現有事業單位類別的劃分上，《指導意見》給出了明確規定：清理規範現有事業單位。對未按規定設立或原承擔特定任務已完成的，予以撤銷。對布局結構不合理、設置過於分散、工作任務嚴重不足或職責相同相近的，予以整合。
對從事公益服務的事業單位，《指導意見》也進行了細分：根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。具體由各地結合實際研究確定。
對改革的總體目標和階段性目標，《指導意見》也做出了明確規定：到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體製和運行機製，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體係。今後5年，在清理規範基礎上完成事業單位分類，承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革基本完成，從事公益服務事業單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編製等方麵改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業的製度環境進一步優化。
主要矛盾和問題
目前中國事業單位存在的許多矛盾和問題，都與政府對事業單位管理體製不完善密切相關，概括起來主要有以下幾點：
一是政事不分。事業單位隸屬於政府部門，政事邊界不清，功能定位不明，政府對事業單位管理既存在"越位"又有"缺位"問題，對事業單位行業發展規劃、政策標準、行為規範的宏觀管理不足，事業單位法人自主權落實不夠，公共服務效率不高。
二是管辦不分。政府主管部門通過舉辦事業單位直接提供公益服務，並實行監督管理，既履行社會管理職責，又履行出資人職責，造成"管"、"辦"的職責不明確，主管部門專注於直屬事業單位的管理，對全社會、全行業事業單位提供公平環境的關注不夠，缺乏有效的監督管理。
三是投入機製不健全。各級政府投入責任不明確，公益事業投入方式單一，對公益事業的投入存在地區和城鄉分布不均衡，同時，對投入效益監督不夠，難以保證資金使用效益。
四是政府對社會力量投入公益服務的組織管理不規範。社會力量舉辦公益事業在稅收優惠、貸款融資、職稱評聘等政策方麵不能與事業單位享受同等待遇，不利於鼓勵社會力量參與舉辦公益機構，發展公益服務事業。
改革內容
事業單位管理體製改革涉及麵廣，內涵豐富，包括政府的職責定位，政府與事業單位的關係、政府與社會的關係、政府對事業單位管理的創新等，要按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，著力轉變政府職能，創新管理方式，可重點研究以下五個方麵的問題：
一是轉變政府職能。如何明確政府與事業單位的職責劃分，切實保證政府與事業單位在職能、機構和運行機製上的分開；如何收回和整合事業單位行使的行政職能，實現行政職能的有機統一，規範依法行政行為；如何加強政府的宏觀管理和行業管理，減少對事業單位的行政審批和直接幹預。
二是明確事業單位功能定位。如何根據事業單位的不同屬性，實施分類改革，將主要承擔行政職能和主要從事生產經營活動的事業單位分離出去；如何從財政投入、稅收政策、資產管理、人事管理、社會保障等製度方麵促進事業單位強化公益屬性；如何進一步落實事業單位的用人權、薪酬分配權、職稱評聘權、經費設施使用權、自主運營權等法人自主權。
三是創新政府管理方式。如何根據事業單位公益屬性的不同，實施分類管理；如何實現政府管理職能和出資舉辦職能的適度分離；積極探索管辦分離有哪些有效的實現形式；如何建立完善事業單位法人治理結構；如何加強對事業單位國有資產的管理。
四是完善政府投入機製。如何加大投入力度、改革投入方式、完善投入監督機製，形成職權明確、分級負擔、財力與事權相匹配的事業單位投入機製；如何明確不同層級政府的公益服務責任，舉辦相應事業單位。
五是積極促進社會力量參與公益服務。一方麵，如何營造良好的政策環境，打造政策平台，降低市場準入門檻，鼓勵支持社會力量參與公益服務的提供；另一方麵，如何加強對社會公益組織行為規範的監管，完善有關收費標準、資產處置、收益分配、服務質量等政策，規範社會力量的公益服務行為。
改革方向
中編辦、人保部等相關部委製定《事業單位崗位績效工資製度》與《分類推進事業單位改革的意見》，兩份文件可能會一同出台。這意味著，此番事業單位工資改革，將與事業單位改革本身同步推進。
據工資改革參與人士透露，一些涉及國家安全，對政策和經濟管理工作有明確輔助作用，以及明顯以社會公益性為屬性的事業單位，將繼續得到財政保障；目前這類事業單位的工資分配大多以"參照公務員"和"全額撥款"的形式獲得，不過，在國家部委所屬的事業單位中，比例在少數。對於一些以業務突出、主要以行業或專業業務為主的事業單位，將繼續獲得財政扶持。此類事業單位工資收入主要以財政補貼形式獲得。
但對於一些工資收入"自收自支"，主要麵對市場，並已經開展經營活動的事業單位，將在相關部委的扶持下，盡快推向市場。此外，一些職能重合、長期虧損、課題任務量不多的事業單位將會被打包重組或徹底剝離。
此外，進一步規範事業單位津補貼發放依舊是改革重點。津補貼是事業單位人員工資的組成部分之一。但在2006年人事部下發的《關於事業單位工作人員收入分配製度改革方案》中，並沒有對津補貼的發放做出規定。這也讓津補貼成為事業單位工資收入的另一隱蔽但卻重要的收入來源。
中國人事科學研究院工資福利研究室主任何鳳秋說，目前事業單位津補貼情況繁雜，占總收入比重差異較大。如何將合理的津補貼規範到統一的崗位績效工資製度中來，同時又不至於引發新的矛盾，是有待研究解決的問題。
人保部相關人士說，事業單位工資改革，最終的目標是盡量推向市場，變成類谘詢公司。但該人士表示，這是一種理想的模式，需要很長時間。
改革難點
目前，國務院共有社科院中科院等直屬事業單位14個，有國資委、科技部等相關部委29個，稅務總局、工商局等直屬機構18個，以及部委管理的國際局10個。在這些機構下麵，基本上都有數目不等的相關事業單位。這些種類繁多，人員規模龐大的事業單位的工資改革成為此次改革的難點。
事實上，中科院和社科院在2008年被選為進行工資改革的試點。兩年已過，這兩個"先行先試"的事業單位推進的工資改革依然困難重重。
社科院人士說，院裏工資改革基本已經停止，沒辦法再推進了。該人士透露，停止的原因在於社科院向人保部爭取的"一級以上研究員崗位比例達到60%以上"這一要求至今沒有得到批複。他稱，定崗定薪都不是關鍵，關鍵是最上麵的人員級別定不下來，下麵都不好做。
即便是在中科院，推進的工資改革也僅僅停留在定崗定薪的層麵，而對於績效究竟該如何考核，相關的薪津補貼參考標準如何一直沒有明確的說法。
由於體製遺留原因，科技部掌管著包括國家發改委、工信部、財政部等眾多部委下屬的科研型事業單位的工資費用。這一權利，由前國家科委承襲而來。每年，科技部都要對幾乎全部部委所屬的科研事業單位的支出費用統一匡算，然後上報財政部撥款。
科技部人士稱，最近幾年來的局麵是，國務院部委設置瘦身，但是相應事業單位卻在逐年擴編。僅以科技部為例，1998年國務院機構改革之後，科技部下屬事業單位隻有兩三家，單現在已經發展至近10家。目前，每年科技部匡算出來的國務院部委相關事業單位的工資等費用支出已經近500億。而十年前，才不過幾十億的規模。
科技部人士說，事業單位工資改革應該推進，否則都吃財政，隻會包袱越來越重。對於那些盈利能力強，能掙錢的事業單位應該剝離出去，推向市場。但他也表示，一步到位推向市場根本做不到。
事實上，多數部委事業單位都不看好此輪工資改革，某部委的一家事業單位負責人預測，"這一輪改革依舊會胎死腹中"。
三大阻力
事業單位養老金改革方案受到工人、農民的歡迎。但一如既往地，受到以教職工為代表的事業單位從業者的堅決抵製。 2008年底，廣東起草了《廣東省事業單位分類改革實施意見（征求意見稿）》，擬為其後的養老製度改革鋪路。然而，此方案剛一提交各事業單位內部征求意見，"就引起混亂和不穩定，一些人直接寫信給省委領導，大批人申請提前退休或買斷工齡。"
廣東省人力資源和社會保障廳一位不願公開姓名的官員告訴記者，分類改革本身就困難重重。
盡管從單位性質上看，要進行分類劃分並不困難，但由於所有事業單位都與政府行政機關有著密切的關係，為平衡和照顧各方利益，要進行公平有效的劃分爭議極大。
按照此征求意見稿，廣東擬將全省所有事業單位分為三類：行政類事業單位、經營服務類事業單位及公益類事業單位。後者是養老製度改革對象。第一類事業單位要與國家機關合並，他們對改革雙手讚成；第二類擬通過改製成為企業，這類單位絕大部分自成立之日起就按企業模式納入養老保險序列，在養老保險改革方麵爭議不大，但對自己要被直接改成企業的做法，反應激烈。很多列入轉製計劃的事業單位人員，紛紛打報告要求回到公務員係統工作。這是第一重阻力。
第二重阻力是，征求意見稿在以高校教職工為代表的公益類事業單位內，掀起了一股提前退休潮。
華南農業大學一位已退休的教師告訴本刊記者，當時有教師測算過，按老辦法退休，退休金在3500元/月以上；若不申請提前退休，退休金則可能隻有1600元/月左右。
按照廣東省的征求意見稿，在2008年12月31日前，凡工作年限滿30年的；或個別工作年限滿20年，因身體或其他特殊原因不能堅持正常工作的，經報同級政府人事部門批準亦可辦理提前退休手續。對這部分職工，可按"老人老辦法"實行退休養老待遇。
據廣東當地媒體報道，2008年12月20日前後，各大高校的人事處辦公室門前，前來詢問退休政策的教職工川流不息，"不少符合條件的高校教授打算先退休，然後等著學校返聘自己"。
廣東省社保係統一位官員稱："當時提出要退休的大概有上千人，嚴重影響了高校的教學秩序，還有一些老師公開抨擊改革方案，認為公務員不改，隻改事業單位，不公平。"
在改革方案執行者眼中，還有第三重阻力，就是財政支付難題。
上述廣東省人力資源和社會保障廳官員告訴本刊記者，如此龐大的公益類事業單位人群一下子進入社保，財政必須按其工齡為其補繳工資額28%的養老保險費。"當時勞動、人事及財政部門坐在一起測算了一下，就算每個職工平均補繳十年，那至少也要幾十億元，更何況平均工齡可能不止十年"。
如果再算上按工資額的16%繳納職業年金，"那更是不得了，沒人敢提"。
據悉，2009年廣東省財政對社保養老基金補助3.3億元，壓力原本已相當巨大。
"各部門一看情況這麼複雜，改革對象都鬧得這麼厲害，全都像得了心肌梗塞，誰都不敢動了。"這位官員說。就這樣，廣東的事業單位分類改革辦法不了了之，養老製度改革方案也隨之擱淺。
作為最早啟動改革的省份，廣東的經曆被其他省（市）視為教訓。據本刊記者了解，目前上海、重慶及浙江均未出台相關改革方案；山西正在進行事業單位分類改革的前期工作，目前已撤並事業單位74個，核減事業編製2827名，其中全額352名，差額1046名，收回政法專項編製72名，核減處級領導職數182名。但是，山西的改革能進行到何種程度，業界並不看好。
指導意見全文
1.事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，是我國社會主義現代化建設的重要力量。改革開放特別是黨的十六大以來，各地區各有關部門積極探索事業單位改革，不斷創新事業單位體製機製，穩步推進教育、科技、文化、衛生等行業體製改革，積累了有益經驗，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎。事業單位提供公益服務總量不斷擴大，服務水平逐步提高，在促進經濟社會發展、改善人民群眾生活方麵發揮了重要作用。查看全文>>
答記者問
新華社16日受權發布《中共中央國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見》，引起社會廣泛關注。17日，就分類推進事業單位改革有關問題，中央編辦、財政部、人力資源社會保障部負責人回答了記者的提問。
改革不是簡單地減人、減機構、甩包袱，更不是把事業單位搞小變弱
問：如何理解分類推進事業單位改革的重大意義？
答：事業單位廣泛分布在教育、科技、文化、衛生等與民生關係密切的領域，是政府提供公益服務的主要載體。公益服務是民生的基本內容，公益事業發展滯後，必然會積累民生方麵的矛盾，影響社會和諧穩定。隻有加快推進事業單位改革，促進公益事業更好更快發展，才能不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求。
分類推進事業單位改革，同時也是加快轉變發展方式、促進經濟更好更快發展的迫切需要，是完善我國改革開放總體布局的必然要求，是轉變政府職能、建設服務型政府的重要舉措。
通過改革，理順政府與事業單位之間的關係，把政府不該管、管不好的微觀事務交給事業單位，進一步強化政府的公共服務職能，把更多的精力和資源投到公益事業發展上，加強對公益事業的政策引導、總體規劃和有效監管，同時明確事業單位的功能定位，強化公益屬性，更好地實現政府的公共服務目標。